中国领导干部的选拔：历史沿革和现状

谷向东  Higgins, L.T. 等
 
 
摘  要  本文综合应用了文献检索分析法、专家访谈研讨法进行研究，旨在探讨中国选拔领导干部过程与方法的历史发展与演变。研究发现中国在选拔有能力的人担任领导者方面有着悠久的探索与发展的历史。限于篇幅，本文只对这一发展历程做简单回顾。在选拔工作越来越多地采用现代人才测评技术的今天，通过对中国传统选拔方法的研究与反思，有助于理解中领导干部选拔制度，为未来领导干部选拔方法的研究和实践奠定基础。
关键词  领导干部选拔 选拔过程
一、引言
    在中国，政府通过考试选拔最优秀、最有能力的人员担任公职有着悠久的历史。世界上最早的领导干部选拔测试系统诞生于唐朝，到了明朝演变成一个复杂的国家级公职人员的三步测试系统(Elman, 1991; Teng, 1943; Zhang, 1988)。这一过程延续了几百年，直到20世纪初清王朝的覆灭。在20世纪，尤其是1949年以后，政府职位通常采取集中分配的办法，主要根据资历和工作需要选拔和提升（Wu，2002a,b）。1978年中国改革开放以来，随着经济的快速增长，中国已成为世界主要经济体之一，采用现代化的技术和方法选拔领导干部和管理人员在中国已变得越来越重要(Aufrecht and Bun, 1995; Chan and Li, 2007; Chou，2004, 2008)。最近的调研与多年的实践表明，采用人才测评等科学的选拔方法已成为一种趋势。本研究将回顾这一发展历程。
二、目的和意义
本文旨在回顾和探讨中国政府选拔领导干部的程序与方法的发展演变过程，促进中国人力资源管理尤其是公务员管理的研究。
作为人事制度改革的重要方面，公开选拔领导干部越来越受到中央和地方政府的重视，已被视为加强党的执政能力的重要方式（Central Organization Department（CODTAC），2010）。以往采用上级任命的方式选拔官员，难免会出现任人唯亲和腐败，公开选拔方法可以有效降低其发生的可能性（Japan economic news，2010）。
    此外，竞争性选拔受到了公众的广泛拥护（Yang，2000）。在国有企业和政府中越来越普遍地采用公开招聘的办法。2010年12月，超过100万学生参加公务员考试。在16000个政府职位中，平均每个职位有64个考生参与竞争。
本文使用文献检索分析的方法。文献检索了相关学术刊物，中国国家图书馆文献检索系统中官方和非官方的报告，使用的关键词是“考试和评估的发展”，“领导干部选拔”和“公开招聘的政策”。此外，还通过互联网站如百度，对中国的历史文献进行了查阅。这项研究还建立在本文第一作者16年相关领域的研究经验和对专业领域的相关专家访谈与研讨的基础上。
三、历史沿革
在任何国家的发展和管理中，政府官员的选拔均有着重要作用。周王朝（公元前1046－公元前221年），实行世卿世禄制，这是一个世袭制度，不仅一个人的官职，连个人的收入俸禄也世袭给家庭成员（Guo，1979）。战国时期（公元前475－公元前221年），李悝实行“选贤任能，赏罚分明”的基本国策选拔官员。汉代（公元前202－公元公元220年）的统治者启用察举征辟制。该制度由察举和征辟两部分组成：前者是自下而上的，由地方官员经过考察后，将有能力的人推荐给皇帝；后者是自上而下的，分为皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式，皇帝征召称“征”，官府征召称“辟”（Wei，1989）。统治者认为，启用具有美德和才华的优秀人才，可以建立起一个强大的国家，而任用能力较差的人会导致国家的衰弱（Wang，2005）。
从魏晋时期到隋唐时期，中央的政府官员分为九级，称为九品中正制，该制度历时约四百年（Guo，1979）。隋唐时期（公元581－907年）逐步建立了科举制度,唐代的第二个皇帝李世民认为保持良好社会秩序的方式是任用有才华并且正直的人。他认为，地方官员与普通百姓联系的最密切，因此，官员的选拔必须严格把关，精心挑选（Guang，2009）。
科举制是一个不断发展的制度。在大约公元前1100年，测试范围包括音乐、射箭、骑马、写作、算术和礼节。在汉代（公元前206－公元220年）测试范围包括书面考试，民法和军事法、农学、税务及地理（Zhang，1988）。到公元7世纪，它已成为一个全国性测试考生能力的测试系统，包括背诵儒家经典，写散文，谱写诗歌，撰写完整的经典句式等（Zhang，1988）。在明代（公元1368－1644年），科举制度发展成完善的多级系统，包括本地和区域测试中心。获得最高分的考生到省城去接受进一步的测试，然后到首都去参加更高级别的测试(Higgins & Zheng, 2002)。19世纪，西方人了解了这个系统，1832年英国东印度公司开始加以模仿，将其作为选拔人才的一种方式（Teng，1943）。该系统最终被英国政府和其他西方国家采用(Kaplan & Saccuzzo, 1993)。
纵观整个中国历史，选拔有才干的人才来保证国家机器的有效运行，始终是中央政权的强烈愿望，这极大地推动了领导人才选拔方法的发展。自从1949年中华人民共和国成立后，这个传统一直以不同的方式在延续和发展。
四、当代实践
中华人民共和国成立以后，政府官员的选拔和任命划分为三个阶段：1949年至1966年；后毛泽东时代的1978年至1992年；1993年至今。
（一）第一阶段：苏联传统
中国共产党接管政权后，中央政府建立了领导干部强制性制度（苏联，高度集中统一的干部任免制度）（Wu，2001）。在中央政府和地方政府的强制性制度下，全体干部均由党委进行选拔。该系统的一个原则是，干部对低于其两个级别的干部负责，从而加强了上级的权力（Liang & Wei，2010）。职级较高的干部有任命和罢免低于其两个职级干部的权力，这意味着中央政府不仅管辖着各省和各部委的负责人，而且也管辖着城市和区县的官员。强制性制度缓解了中国长期存在的内部动荡。它使党中央实现了对地方各级政府的控制，以应对国内外的挑战，并保持其绝对的政治权力。
然而，该系统没有持续太久，因为其有不可避免的弱点。首先，它不能有效分配人力资源，因为缺乏公正、客观的干部素质测评方法也没有系统的评估方式。其次，缺乏选拔开放性的制度保障，限制了个人的机会。此外，由于其长期存在的弊端，如老一辈的提升和干部特权等，民众对这个系统产生了质疑（Wang，2005）。这个系统增强了共产党的权力，但是也滋生了腐败。
国家教育系统也有相当大的弱点。1949年，中国人口为5.4亿，其中，大学毕业生2.1万（中国统计年鉴，2000）。1950年，国务院颁布行政命令，分配高校毕业生到全国各个地方的职位上（《为有计划地合理分配全国公私立高等学校今年暑期毕业生工作的通令》），所有毕业生都根据国家的需要被分配，而不管个人的选择（Zhou，2006年）。这个中央计划经济下的国家大学毕业生分配制度，一直持续到20世纪90年代初。它适合中国高度集中的计划经济，也是那个艰难的年代做出的选择。虽然急需优秀人才的地方在中国比比皆是，但是企业和公共机构没有自由选拔或开除自己高级职员的权力。他们只能等待由政府强制分配的人才（Song，1996）。
1978年改革开放以来，中国进行了许多挑战性的改革，间接涉及到了领导干部的选拔和人事分配制度的改革。
（二）第二阶段：后毛泽东时代
20世纪80年代的开放政策，鼓励外资和民营企业（FOES/POES）改变管理人员的选拔方式。最初，东部沿海城市见证了越来越多民营和外资企业的迅猛发展，吸引了大量政府系统的人才到民企和外企，这些企业采用公开竞争、面试和笔试等西方的方法选拔人才。随着这些做法的好处日益凸显，这些新的做法开始被国家采用。
然而，改革遇到了一些挫折。 1980年，重庆市公用事业管理局决定在下属的出租汽车公司公开招聘一批具有现代管理知识的年轻干部，为此，他们还在各新闻媒体刊发了招聘广告（Cai，2010）。但是，公用局党委的这项干部制度改革，却遭到上级部门的否定。应聘的6名干部在艰难工作了半年之后，被迫递交了辞职书。这意味着，公开选拔的第一次尝试是失败的（Chen，2001）。
另一个有趣的案例发生在文革后。政府进行了大规模冤假错案平反，一大批被冤屈的老干部获得解放，恢复工作，重新走上领导岗位，然而由此却产生了新的问题。一是年龄偏高，领导班子老化。当时属于中央管理的干部中，65岁以上的占26.7%，61岁至64岁的占23.8%，两项合计占总人数的一半以上；45岁以下的仅占1.6%。其中省、市、自治区党委常委和政府领导班子成员的平均年龄在61岁以上。二是文化程度较低。属于中央管理的干部中，大专以上只占33%，初中以下占38%。省、市、自治区党委常委和政府领导班子成员，大专以上的比例更低，仅占17.7%。三是班子配备的职数多、不精干。中央国家机关部委正、副部长、主任职数，1979年平均在10人以上，省、市、自治区党委常委成员平均17人，政府领导成员平均11人以上。职数最多的省，正、副省长20多人（Song，1996）。
1980年，邓小平洞悉到老龄化、学历低和人浮于事的问题，发表讲话系统阐述了干部制度改革的问题。改革的原则是，领导干部必须满足“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。虽然强制性制度仍然存在，但人们的看法发生了变化。革命不再被认为是主要的标准，政府真正需要的是年轻、有才华，受过良好教育的人才。因此，省领导职位的数量急剧下降，平均年龄也从62下降到55。到1983年，新任命的领导干部大多是年轻人，71％的人有大学学历（Song，1996）。中央政府创建了一个新的过渡办公室，中央顾问委员会，用年轻的人才取代老领导干部（Song，1996）。
1984年，宁波、深圳、广州和西安的人才选拔有了突破性的发展，采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方法面向社会公开选拔处、科级领导干部。1985年，宁波将该系统进一步发展，将其称为公开选拔系统，这被认为是具有里程碑意义的高级人员选拔实践（Liang & Wei，2010）。
1986年，国家教委出台《高等学校毕业生分配制度改革方案》。高校毕业生分配制度改革的目标是，在国家就业方针政策指导下，逐步实行毕业生自主择业、用人单位择优录用的双向选择制度。这个政策给予了用人单位和毕业生在招聘与就业中更多的自主权（Ge,2000）。用人单位可以直接进入高校进行毕业生招聘，与毕业生洽谈。但过去毕业包分配的情况在后来一段时间内仍然发挥重要作用。
（三）第三阶段：引入心理测试
从政府的高级工作人员甄选中，可以看到现代心理学方法的重要作用。1986年，北京师范大学郑日昌教授建立了中国第一个评估中心，并于1987年出版了第一本心理测量专著(Higgins, 2005)。另一些学者开始从西方翻译和修改经典的心理测试，并开始开发公务员选拔的标准化测试，引进评价中心技术等人才测评方法。起初，情景模拟技术的出现也在人才选拔工作中引起了轩然大波(Personal communication, Professor Zheng Richang, November, 2010)。然而随着改革开放的深入，人们开始欢迎西方的组织心理学的思想与技术，使得心理学技术在中国人才选拔中得以发展。
在中国正式的政策文件中，出现了人才选拔的方法。1995年，党中央发出了两个文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《中共中央关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》。这两个文件提出了公开、平等、竞争、择优的原则（CODTAC，2010）。 2000年，党中央发出文件《全国公开选拔党政领导干部考试大纲（试行）》和《深化干部人事制度改革纲要》，展示党的承诺和决心。2002年，新的一章《公开选拔与竞争上岗》被添加到党和政府领导干部的选拔和招聘中。2004年，另外两个重要文件《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》公布后，考试内容和程序更加标准化，选拔技术也更加科学（CODTAC，2010）。
（四）现行方法
现今中国采用的领导干部选拔办法是中国历史沿革与借鉴其他国家实践经验的整合版本（Yuan，2009）。它旨在通过测试比较候选人的胜任素质，并在随后的组织考察中全面了解其品德，勤勉尽责，业绩水平，专业知识等细节工作表现,从而对其是否适合该职位做出准确的人事决策。
全国各级政府都在积极推进公开选拔，发展更加科学有效的选拔方式和方法。1996年，北京市西城区举行的公开选拔中，在选拔处级领导干部时 将上述传统选拔方法和人才测评技术有效结合起来，取得了令人满意的结果。(马振岩, November11月, 2010)。2000年，大庆市委常委建立了第一个考试题库，运用于公开选拔领导干部。胡锦涛随后指示COD建立一个国家级考试题库项目（中央组织部考试与测评中心（CODTAC）,2010年）。2005年四川省创建了一个新的“8+3”模式（Liang & Wei，2010b）。“8”是指候选人必须通过的8种不同类型的测试，包括知识测试，无领导小组讨论，案例分析，即席演讲，视听交流，问题应答，心理测试和最终测评。“3”代表以民意为依据的3个额外的要求：第一，考生必须通过一个公开的提名过程由公众公开推荐；第二，评选结果要严格按照公众投票，并且必须进行统计分析；第三，要对候选人进行全面审核，应由其工作单位出具书面评估（Liang & Wei，2010b）。2008年，南京市委书记在他们的选拔过程中引入了电视辩论，200多名观众参与打分，增强了公开化、民主化和公信力（Liang & Wei，2010b）。同年，安徽省委在公开选拔中设立公开听众席并接受记者采访，接受公众监督，公信力得到了加强。
在此背景下，国际评估机构进入中国的人才评估市场，包括国际发展层面（DDI），人事决策国际（PDI）和萨维尔和霍尔兹沃思集团有限公司（SHL）。私人和外商投资企业的快速发展，越来越多的组织看到现代人才甄选方法的价值，对于个人教育背景的权重有所降低，更加注重个人的才智，能力和潜力。
公选的进一步发展是，一些地方政府的公开选拔范围扩展到全国。候选人的来源不仅有是在职工作人员，还拓展到社会人士、非党人士和专家(Yuan,  2010)。根据CODTAC（2010年）在全国31个省市的一项调查，2000年6月至2006年6月，有6697名公众评选活动，60,465名领导干部被选拔任命到合适的岗位。这占同时期的领导干部总数的9.1％。虽然仍然是一个很小的比例，但相比过去的暗箱操作有了明显的进步。本次评选过程中发现许多优秀或者有潜力的领导干部，从而建立了一个人才储备库，为未来高层领导干部的选拔做出准备（COD，2010a）。根据一项新的计划，到2020年，50％的政府领导和国有企业领导选拔必须采用竞争性公开选拔的方式（COD，2010）。
在中国，中央组织部（COD）的职能包括考察，评价和选拔省级政府和国务院部委的领导干部。 COD的其他主要职能是建立高级职员的评估标准；建立通用考试题库；给地方评估中心提供服务；围绕领导干部考试测评的理论体系、标准体系、方法体系、评估体系等方面，不断完善测试程序和方法技术；无领导小组讨论和公文筐测试等评价中心工具的研发；积极拓展交流合作，通过培训和海外交流，实地调查，创办刊物等开阔视野、相互促进；以及为大型国有企业提供评估服务（CODTAC，2010）。
另外一个支持机构是近年在上海浦东建立的上海浦东干部学院，是中央级的行政管理能力培训机构（CELAP）。中国政府不仅采用心理测评选拔技术，而且将这些方法运用到了在上海浦东干部学院的领导干部的培训中（CELAP）。借此开发建立了培训国家领导干部的系统( 郑日昌教授, 11月, 2010)。中央党校在北京主要训练政治素质，CELAP在上海重点发展领导才能。CELAP给市长，省长，大学校长和大型公司的总裁提供现代化的管理培训（Xi，2006）。
此外，各级政府，从中央到省市都建立了自己的考评中心负责选拔领导干部。评估中心现在应用于国有、民营和外商投资各类企业。中国大型央企如中国银行和中国移动通信集团公司也是借助评价中心的方法选拔所有员工。作为中国重要的乳品加工企业“蒙牛”的企业雇主使用评价中心，选拔新的高级管理人员（Gu & Song，2009）。由于候选人对公信力的重要性要求不同，各类组织采用的测试手段有所不同，在政府的选拔工作中主要采用行政能力，心理测试，结构化面试，演讲和辩论；而外企和民营企业更多采用心理测试，公文筐测试，无领导小组讨论和半结构化访谈，因为他们更感兴趣的是投资回报率的问题。除了这些技术，角色扮演，案例分析,履历分析和管理游戏等新技术也都在使用，尽管它们在中国仍处于早期发展阶段（Gu & Song，2009）。   
五、公开选拔过程
现在领导干部公开选拔大多（中国中央共产党，2004）遵循五个步骤的程序。领导干部公开选拔工作形成了比较成熟规范的操作制度和运作程序，一个典型的公开选拔工作包括以下基本程序：
1、政府的组织人事部门向社会公布选拔职位和报名条件，通常通过报纸、杂志、电视台等媒体和单位通知等方式向社会公布拟选拔职位、报名资格条件、选拔程序和步骤；
2、公开推荐报名与资格审查：采取组织推荐，个人自荐、单位签署意见的形式报名；对于报名的人选，组织部门按照严格的资格条件审查和筛选报考人员，按照年龄、学历、岗位级别、工作业绩水平等淘汰一定数量不符合条件的报名者；
3、组织部门举行统一的考试测评：一般开展两轮考试测评，第一轮采取笔试的方式，一般包括知识性的考试、案例分析和写作等，按照成绩选拔前10名候选人进入下一轮测试；第二轮采取结构化面试，由多位领导和专家组成的考官严格按照结构化面试的流程评价候选人的素质和能力，然后根据面试总成绩从高分到低分排序，一般选出前三名候选人；
4、组织考察：对于选拔出的三位候选人进行组织考察工作，要深入到候选人所在的工作单位进行人事调查，通过访谈和问卷方式向其同事调查，全面了解该候选人的品德、能力、工作态度和业绩等，最后将三人的实际情况撰写成详细的考察报告，并推荐一位最优秀的人选，上报最高领导层；
5、领导层进行集体讨论，决定最终任用人选，并向全社会公示。公示后7至15天之内，如果没有明显的问题，候选人可获得相应的职位。（COD，2000）。
    大部分政府部门按照上述程序开展人事选拔工作，其中的操作程序和技术手段在实践中不断发展完善。
六、问题与未来研究方向
总体而言，中国政府公务员的公开选拔越来越注重遴选程序的公开、公平、公正与透明。但是，未来仍有如下问题：
首先，一些重要的职位选拔工作并没有开展基于该岗位工作分析的胜任力模型建构工作。这使得针对不同岗位来选择测评工具的是很困难。为此，一方面，研究人员需要采用工作分析对政府部门的重要岗位建构胜任力模型；另一方面，认识到评价中心技术的优越性，着重采用多质多法（MTMM）技术分析和评价（多质多法分析）。在选拔人才时，应更广泛地使用评价中心技术、结构化面试、行为面试、履历分析、无领导小组讨论、文件筐测试和角色扮演等。另外，面试等技术也应该加以改进，多采用行为面试和行为化的述职报告技术，充分了解个体的素质水平。这样，选拔决策才可以真正建立在基于能力-职位匹配的原则基础上。
其次，缺乏高素质、经验丰富的考官。测评方式与评估技术是影响测评效果的重要因素，而考官的操作水平也同样重要，因此需要对考官进行深入地专业化培训。例如，通过培训提升考官在评分过程中的客观性，加强其记录、行为归类和评分的能力等。通过政策制定，建立更加完善的考官培训体系。
第三，实现选拔方法和选拔过程的制度化。在政府的人力资源管理系统中选拔方法和过程应该规范化和制度化，以减少评估的测验误差。这需要专家、学者、领导和公众的共同努力，认识到存在的挑战，找出问题并加以改进。相关学者和专家应让政府意识到选拔过程的复杂性和多样性。实证研究可以探索通过竞争性选拔上岗的干部的如何获得成功、取得良好的工作绩效和社会影响力，探索这种新的选拔方法是如何提高政府公信力的以及如何通过这一方式加强党的领导。
政府应着眼于整体和未来，从战略的角度来看问题。政府应意识到人才选拔过程的人才复杂性、专业性和多样性，采用科学的选拔方法的重要性，意识到选拔出优秀的领导干部是一项专业性很强的工作，她依赖于提供服务的测评机构的专业性和所采用的选拔技术的科学有效性。只有科学的选拔方法才能够真正选出胜任的领导干部，带领我们的民族走向发达、繁荣与和平。
随着公务员职位的报考热潮和公选日益受到社会关注，普通公职人员和公民应认识到中国传统选拔方式中仅依靠考试和分数选拔人才的不足，意识到岗位/能力和人才/岗位匹配的重要性，仅仅测试形式的公正、公开与公平是远远不够的，最重要的是要挑选出最合适这个岗位的人才。
未来仍然有许多相关课题有待我们进一步研究：我们可以从科举考试的正面与负面影响中学到什么？如何探索中国特色竞争性选拔的技术模式？如何将西方技术和东方的传统方法相结合，开发出新的评价方法？通过公选走上的领导干部与政府任命的领导干部有怎样的区别和应对策略？
中国作为一个领导干部选拔历史最悠久的国家，正在朝着更加公开、透明和更注重心理测评的科学的选拔系统发展。中国有着庞大的行政系统和广泛的地理区域，再加上文化上的差异，选拔系统的改革过程充满了挑战，有时还会遇到一些挫折，取得的进展也很有限。正如中国的改革开放一样，人才选拔技术的发展也是是一条充满挑战的道路。现在，中国人民的基本需求得到了满足，改革开放使中国人民过上了美好的生活。采用有效的选拔程序为政府和企业选拔高端人才提供更加可靠的方法，这些人才将引领中国不断前进，走向美好的未来！。
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